Wie legt de wet langs de lat van de Grondwet?

Moet de rechter kunnen toetsen aan de Grondwet? En waarom is een 13 jaar oud voorstel nog steeds actueel? Lucas Brouwers, docent Staats- en bestuursrecht, zoekt het uit.

Het wetsvoorstel om ritueel slachten te verbieden stuitte in 2012 op de Eerste Kamer. Die verwierp het voorstel, omdat ze het in strijd achtte met een grondrecht: de vrijheid van godsdienst. Maar met een andere politieke samenstelling had de Eerste Kamer het wetsvoorstel misschien wel aangenomen. Een politieke meerderheid beslist dus over de vraag of een wet in strijd is met de Grondwet.

De vraag is of dat gewenst is: die grondrechten zijn immers bedoeld om minderheden te beschermen. Vandaar dat Femke Halsema al in 2004 een initiatiefvoorstel deed om het mogelijk te maken om wetten door de (onafhankelijke) rechter te laten toetsen aan de Grondwet. Tot nu toe was er nooit een politieke meerderheid voor dit voorstel, maar het is ook nooit afgestemd. Gaat dit initiatiefvoorstel na de verkiezingen op 15 maart wél de eindstreep halen?

Het voorstel

Volgens artikel 120 van de Grondwet kan de rechter niet toetsen of de bepalingen in het Wetboek van Strafrecht in overeenstemming zijn met de Grondwet. De rechter mag wel toetsen of een individuele veroordeling in strijd zou zijn met de Grondwet. Vanwege onervarenheid met toetsing aan de Grondwet is de rechter echter ook dan geneigd om terug te grijpen naar verdragsbepalingen. Dat levert soms rare situaties op.

Zo beriep Geert Wilders zich in de recente rechtszaak tegen hem op zijn vrijheid van meningsuiting, een grondrecht. Maar in de veroordeling vinden we geen enkele verwijzing naar de Grondwet, daar wordt verwezen naar artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Het initiatiefvoorstel beoogt nu om het voor alle Nederlandse rechters mogelijk te maken om wetten te toetsen aan de klassieke grondrechten in de Grondwet.

Redenen om de rechter wél te laten toetsen aan de Grondwet:

• Biedt de burger meer bescherming tegen de machtiger wordende overheid
• De rechter kan wel al toetsen aan andere verdragen, dus waarom niet aan de Grondwet?
• Zonder toetsing aan de Grondwet is de Grondwet niet meer dan een lege huls.

Redenen om de rechter niet te laten toetsen aan de Grondwet:

• Het is democratischer om de gekozen wetgever te laten bepalen of een wet in strijd is met de Grondwet dan de ongekozen rechter
• De rechtszekerheid van burgers wordt aangetast als een al aangenomen wet toch door de rechter verworpen wordt wegens strijdigheid met de Grondwet
• De rechter kan al toetsen aan grondrechten uit internationale verdragen, dus toetsen aan de Grondwet voegt niks toe.

Haalbaar of niet?
Voor dit voorstel is een herziening van de Grondwet nodig. Dat betekent dat het parlement het voorstel in twee “lezingen” moet behandelen. In de tweede lezing, die plaatsvindt na tussentijdse Tweede Kamerverkiezingen, is een tweederde meerderheid nodig. Dit houdt 100 zetels in de Tweede en 50 in de Eerste Kamer in, mits alle Kamerleden stemmen. De eerste lezing is in 2009 afgerond, dus mag allereerst kritisch gekeken worden naar het feit dat de tweede lezing niet na de verkiezingen in 2010 en 2012 is afgerond. Het voorstel is steeds niet in stemming gebracht, omdat de benodigde tweederde meerderheid ontbrak.

Op dit moment heeft het voorstel in de Tweede kamer steun van 76 zetels (PvdA, SP, D66, ChristenUnie, GroenLinks, Partij voor de Dieren, DENK, Vrijzinnige Partij) en 6 onbeslist, als we af mogen gaan op de verkiezingsprogramma’s en uitlatingen van de huidige partijen in de Tweede Kamer. Opmerkelijk is dat de PVV en VVD in een debat in 2015 aangaven evenals het CDA en de SGP tegen het voorstel te zijn. Dit terwijl de PVV en VVD in 2008 nog voor het voorstel stemden. Als we nu naar de peilingen kijken zou het voorstel op het moment van schrijven de steun van 62 zetels (11 onbeslist) hebben. Daarnaast moeten we natuurlijk de Eerste Kamer niet vergeten.

Het voorstel van Halsema om de toetsing van wetten aan de klassieke grondrechtenbepalingen uit de Grondwet voor alle Nederlandse rechters mogelijk te maken gaat over een wezenlijk onderdeel van de machtsverhouding tussen wetgever en rechter. Het zou de Tweede Kamer dan ook sieren om na 15 maart het voorstel en de grondwetherzieningsprocedure serieus te nemen en het voorstel in stemming te brengen. Mocht er na 15 maart 2017 nog steeds geen meerderheid zijn in de Tweede Kamer, wellicht wordt het voorstel dan aangehouden tot na 17 maart 2021 – dat lijkt in ieder geval tot nu toe steeds het lot te zijn geweest van dit voorstel.

Lucas Brouwers doceert onder meer Staats- en bestuursrecht bij het Departement Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht.

Dit artikel maakt deel uit van het dossier Verkiezingen in roerige tijden. In dit dossier belichten onderzoekers van de Universiteit Utrecht verkiezingsthema’s vanuit verschillende perspectieven.